|
Статья 105
1. Федеральные законы принимаются Государственной Думой.
2. Федеральные законы принимаются большинством голосов от общего числа
депутатов Государственной Думы, если иное не предусмотрено Конституцией Российской
Федерации.
3. Принятые Государственной Думой федеральные законы в течение пяти дней
передаются на рассмотрение Совета Федерации.
4. Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за
него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо
если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации. В
случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать
согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего
федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой.
5. В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации
федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него
проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной
Думы.
Комментарий к статье 105
Согласно ч. 2 ст. 104 субъекты законодательной инициативы должны представлять
все свои законопроекты в Государственную Думу. Процедура принятия федерального
закона Государственной Думой в соответствии с ее Регламентом осуществляется
в трех чтениях.
Во время первого чтения обсуждаются основные положения законопроекта.
Обсуждение начинается с доклада инициатора проекта, затем заслушиваются содоклады
и проводятся прения. По завершении прений Государственная Дума приступает
к принятию решения по законопроекту с учетом всех высказанных замечаний и
предложений. В случае решения о принципиальном одобрении законопроекта и продолжении
работы над ним проект передается на обсуждение комитета, ответственного за
его подготовку.
После того как комитет вновь представит в палату доработанный проект
закона с учетом замечаний и предложений, высказанных депутатами при первом
чтении, проводится его второе чтение на пленарном заседании. На этом этапе
проходит постатейное детальное обсуждение законопроекта, каждой его статьи
и внесенных депутатами поправок (изменений и дополнений, предложенных к первоначальному
тексту).
Завершающей стадией является третье чтение законопроекта, во время которого
уже не разрешается вносить никаких поправок. Третье чтение состоит лишь в
голосовании за или против законопроекта в целом.
Для принятия федерального закона необходимо большинство голосов от общего
числа депутатов Государственной Думы. Исходя из мировой парламентской практики
под общим числом депутатов следует понимать число депутатов, избранных в Государственную
Думу. Из этого числа исключаются депутаты, полномочия которых прекращены в
установленном порядке, и депутаты, выбывшие из состава палаты по какой-либо
причине на момент проведения голосования.
Принятый Государственной Думой федеральный закон передается в течение
пяти дней в Совет Федерации для его дальнейшего рассмотрения. Факт передачи
удостоверяется председательствующим на заседании Государственной Думы и Председателем
Совета Федерации или его заместителем. Установив последовательное принятие
закона обеими палатами, Конституция тем самым закрепляет их равный правовой
статус в осуществлении законодательных функций и обеспечивает единство парламента,
а также правильное сочетание общих интересов всего российского народа и специфических
интересов субъектов Федерации при принятии федеральных законов.
В соответствии с Регламентом Совета Федерации принятый Государственной
Думой федеральный закон и сопровождающие его документы в течение не более
чем 48 часов направляются всем депутатам Совета Федерации, а также в комитет
палаты, который по решению Председателя Совета Федерации должен подготовить
заключение по закону.
Конституция Российской Федерации предусматривает, что Совет Федерации
может в течение четырнадцати дней рассмотреть принятый Государственной Думой
федеральный закон и одобрить его либо отклонить или же воздержаться от его
рассмотрения. Это зависит от важности и актуальности регулируемых законом
отношений, от степени учета в нем интересов субъектов Федерации. Поэтому,
если принятый Государственной Думой федеральный закон не подлежит обязательному
рассмотрению Советом Федерации (см. комментарий к ст. 106), Председатель Совета
Федерации в соответствии с Регламентом может принять решение либо не вносить
закон на рассмотрение палаты, либо включить его рассмотрение в повестку дня.
Нерассмотрение закона Советом Федерации означает согласие с его принятием.
В повестку дня Совета Федерации обязательно должно быть включено рассмотрение
федеральных конституционных законов (ст. 108), федеральных законов, предусмотренных
ст. 106 Конституции.
Рассматривая принятый Государственной Думой закон, Совет Федерации большинством
голосов от общего числа депутатов палаты принимает решение одобрить, отклонить
его без обсуждения или обсудить на заседании палаты. Если федеральный закон
обсуждается на заседании Совета Федерации, то принимается решение либо одобрить
принятый Государственной Думой закон, либо его отклонить.
Конституцией предусмотрен порядок дальнейшей работы с законом, если принятый
Думой федеральный закон будет отклонен Советом Федерации. В этом случае палатами
на паритетных началах может быть создана согласительная комиссия для преодоления
возникших разногласий. Комиссия рассматривает каждое возражение Совета Федерации
по принятому закону и вырабатывает согласованные предложения, после чего закон
вторично рассматривается Государственной Думой. При этом на обсуждение палаты
ставятся только предложения согласительной комиссии. Никакие другие поправки
и предложения, выходящие за пределы разногласий, не подлежат обсуждению. Закон
считается принятым повторно с учетом предложений согласительной комиссии,
если за него проголосовало более половины от общего числа депутатов Государственной
Думы.
Если комиссия не пришла к согласованному решению или ее решение не удовлетворяет
Государственную Думу, отклоненный закон ставится на голосование в ранее принятой
редакции. В этом случае закон считается принятым, если за него проголосовало
не менее 2/3 от общего числа депутатов Государственной Думы.
Статья 106
Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной
Думой федеральные законы по вопросам:
а) федерального бюджета;
б) федеральных налогов и сборов;
в) финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной
эмиссии;
г) ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации;
д) статуса и защиты государственной границы Российской Федерации;
е) войны и мира.
Комментарий к статье 106
Эта статья так же, как и ст. 100 - 105, касается "разделения труда" между
двумя палатами Федерального Собрания, но теперь уже в аспекте установления
двух разных видов процедур одобрения верхней палатой федеральных законов,
принятых Государственной Думой.
Решение вопроса, рассматривать или не рассматривать по существу принятый
Государственной Думой закон, предоставлено самому Совету Федерации (см. комментарий
к ст. 105). Статья 106 делает исключение из этого общего правила, перечисляя
законы, которые Совет Федерации обязан рассмотреть. Другими словами, статья
закрепляет перечень законов, обсуждение которых в Совете Федерации является
обязательной стадией законотворческого процесса.
Все законы, подлежащие обязательному рассмотрению в Совете Федерации,
относятся к предметам исключительного ведения Российской Федерации (см. п.
"ж", "з", "к", "н" ст. 71), причем выбраны лишь наиболее важные проблемы,
связанные с регулированием отношений в таких сферах, как бюджет, финансы,
международные договоры, защита безопасности государства. Перечень составлен
с учетом мировой практики федеративных государств, где вопросы именно такого
характера решаются верхними палатами парламента, в которых представлено мнение
составляющих Федерацию субъектов. Через обязательное обсуждение в верхней
палате, где на равноценной основе работают представители всех субъектов Федерации,
происходит согласование интересов Федерации и ее субъектов. Кроме названных
в ст. 106 законов обязательному рассмотрению в Совете Федерации согласно ст.
108 подлежат также все федеральные конституционные законы.
Сокращение перечня законов, рассмотрение которых в Совете Федерации является
обязательным, возможно только путем внесения изменений в Конституцию Российской
Федерации. Что касается расширения этого перечня, то этот вопрос может быть
решен самим Советом Федерации. Так, в Регламенте Совета Федерации (ст. 91)
определено, что кроме федеральных конституционных законов и федеральных законов,
перечисленных в ст. 106 Конституции, Совет Федерации будет обязательно рассматривать
также и федеральные законы по вопросам, отнесенным ст. 72 к совместному ведению
Федерации и ее субъектов.
Статья 107
1. Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту
Российской Федерации для подписания и обнародования.
2. Президент Российской Федерации в течение четырнадцати дней подписывает
федеральный закон и обнародует его.
3. Если Президент Российской Федерации в течение четырнадцати дней с
момента поступления федерального закона отклонит его, то Государственная Дума
и Совет Федерации в установленном Конституцией Российской Федерации порядке
вновь рассматривают данный закон. Если при повторном рассмотрении федеральный
закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей
голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной
Думы, он подлежит подписанию Президентом Российской Федерации в течение семи
дней и обнародованию.
Комментарий к статье 107
В практике законодательной деятельности многих зарубежных государств
активно применяется промульгация закона, т. е. официальное провозглашение,
объявление в установленные Конституцией сроки принятого парламентом закона,
его опубликование в официальных источниках, после чего закон приобретает обязательную
силу. Обычно промульгация осуществляется главой государства.
Правило подписания и обнародования принятого федерального закона Президентом
России, основанное на мировом опыте взаимоотношений парламента и главы государства
в процессе создания законов, является одной из форм участия Президента в законодательной
деятельности и завершающей стадией законодательного процесса.
В случае одобрения Советом Федерации федерального закона, принятого Государственной
Думой, он в течение пяти дней направляется Советом Федерации Президенту для
подписания и обнародования. Если же принятый Думой федеральный закон не был
рассмотрен Советом Федерации, то по истечении 14 дней с момента его направления
в Совет Федерации Государственная Дума направляет закон Президенту для подписания
и обнародования.
Четырнадцатидневный срок для подписания принятого федерального закона
необходим для того, чтобы Президент мог внимательно ознакомиться с его содержанием,
привлекая при необходимости ученых и специалистов, проанализировать необходимость
и своевременность его издания и принять решение о подписании, придав закону
тем самым обязательную силу, либо отклонить, с тем чтобы Государственная Дума
и Совет Федерации еще раз внимательно рассмотрели принятый закон и учли замечания
и предложения Президента.
После подписания Президентом Российской Федерации закон должен быть обнародован
в установленном порядке. Официальным считается опубликование закона в "Собрании
законодательства Российской Федерации" и в "Российской газете". При публикации
закона в этих изданиях указывается его полное наименование, дата подписания,
дается полный текст закона, являющийся точной копией оригинала и подписанный
Президентом России. Федеральные законы могут быть также опубликованы в иных
печатных изданиях, обнародованы по телевидению, радио, переданы по каналам
связи, разосланы государственным органам и общественным объединениям (см.
комментарий к ст. 15).
Так называемое отлагательное вето Президента представляет собой в мировой
законодательной практике право главы государства на возвращение переданного
ему на подпись закона для повторного рассмотрения в парламенте.
Отклоняя федеральный закон, Президент Российской Федерации предлагает
свою редакцию закона в целом или его отдельных разделов, глав, статей и их
частей и пунктов либо сообщает в своем послании о нецелесообразности принятия
данного закона.
Законы, возвращенные Президентом России для повторного рассмотрения,
направляются Советом Государственной Думы на заключение соответствующего комитета
или специально созданной комиссии палаты. По итогам рассмотрения комитет или
комиссия могут рекомендовать Государственной Думе; одобрить закон в ранее
принятой редакции; одобрить закон в редакции, предложенной Президентом; согласиться
с отдельными изменениями, предложенными Президентом; согласиться с предложением
Президента о нецелесообразности принятия данного закона. Вопрос о повторном
рассмотрении закона включается в повестку дня заседания Государственной Думы
в первоочередном порядке.
Повторное обсуждение закона начинается с выступления представителя Президента
Российской Федерации, затем заслушивается заключение комитета или комиссии.
По окончании обсуждения на голосование первым ставится предложение принять
закон в редакции Президента. Решение считается принятым, если за него проголосовало
более половины от общего числа депутатов. Если такое предложение не прошло,
на голосование ставится вопрос о повторном принятии закона в редакции, ранее
принятой Государственной Думой. При этом решение считается принятым, если
за него проголосовало более 2/3 от общего числа депутатов. В случае, если
первые два решения не приняты, проводится голосование по отдельным разделам,
главам, статьям, их частям и пунктам в редакции, предложенной Президентом.
Решение по отдельному предложению считается принятым, если за него проголосовало
более 2/3 от общего числа депутатов.
Если при повторном рассмотрении Государственной Думой федерального закона,
отклоненного Президентом, он принят в новой редакции, порядок его рассмотрения
в Совете Федерации такой же, как при первоначальном его рассмотрении этой
палатой. Если при повторном рассмотрении федеральный закон, отклоненный Президентом,
одобрен Государственной Думой в ранее принятой редакции, то комитет Совета
Федерации, который давал заключение по закону, рассматривает послания Президента
и высказанные им замечания, а также текст федерального закона, одобренного
Государственной Думой при повторном рассмотрении в ранее принятой редакции,
и принимает по нему заключение. Вопрос о повторном рассмотрении федерального
закона незамедлительно вносится в повестку дня Совета Федерации. 0 дате рассмотрения
данного закона сообщается Президенту Российской Федерации.
При повторном рассмотрении федерального закона Совет Федерации вправе
не обсуждать его, а поставить на голосование вопрос об одобрении в ранее принятой
редакции закона, отклоненного Президентом и одобренного Государственной Думой,
либо открыть обсуждение по заключению комитета по этому закону. При повторном
рассмотрении Советом Федерации федерального закона он считается одобренным,
если решение об этом было принято большинством не менее чем 2/3 голосов от
общего числа депутатов палаты. Одобренный Советом Федерации федеральный закон
направляется Президенту России для подписания и обнародования. Семидневный
срок для подписания Президентом закона исчисляется с момента получения им
текста закона, направленного Советом Федерации.
Статья 108
1. Федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным
Конституцией Российской Федерации.
2. Федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен
большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета
Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной
Думы. Принятый федеральный конституционный закон в течение четырнадцати дней
подлежит подписанию Президентом Российской Федерации и обнародованию.
Комментарий к статье 108
Конституционный закон рассматривается мировой законодательной практикой
как особая категория правовых актов (во Франции, Испании подобные акты именуются
органическими законами). В России за всю историю ее государственно-правового
развития понятие "федеральный конституционный закон" впервые закреплено Конституцией
Российской Федерации 1993 г. Федеральные конституционные законы занимают особое
место в российском законодательстве. Одно из предназначений таких законов
- обеспечить стабильность Конституции как Основного Закона государства, закрепляющего
устои его конституционного строя. Особая юридическая сила федеральных конституционных
законов находит свое выражение в том, что им не должны противоречить обычные
федеральные законы (см. комментарий к ст. 76).
Конституция четко определяет круг вопросов, по которым принимаются федеральные
конституционные законы, давая их исчерпывающий перечень. Это законы об условиях
и порядке введения чрезвычайного положения на территории Российской Федерации
или в ее отдельных местностях (ст. 56 и 88); о принятии в Российскую Федерацию
и образовании в ее составе нового субъекта, а также об изменении конституционно-правового
статуса Федерации (ст. 65, 66 и 137); о государственных флаге, гербе и гимне
Российской Федерации, их описании и порядке официального использования (ст.
70); о референдуме (ст. 84); о режиме военного положения (ст. 87); об Уполномоченном
по правам человека (ст. 103); о порядке деятельности Правительства Российской
Федерации (ст. 114); о судебной системе Российской Федерации (ст. 118); о
полномочиях, порядке образования и деятельности Конституционного Суда, Верховного
Суда, Высшего Арбитражного Суда и иных федеральных судов (ст. 128); о Конституционном
Собрании (ст. 135).
Верховенство федеральных конституционных законов по отношению ко всем
другим правовым актам, включая и федеральные законы, обусловливает особую,
более сложную процедуру их принятия.
Федеральные конституционные законы принимаются так называемым квалифицированным
большинством в каждой из палат Федерального Собрания. Это означает, что конституционный
закон считается принятым только после того', как за него проголосовало не
менее 3/4 от общего числа членов Совета Федерации и не менее 2/3 от общего
числа депутатов Государственной Думы, в то время как для принятия федеральных
законов достаточно простого большинства (см. комментарий к ст. 105).
Признание за федеральными конституционными законами принципа верховенства
выражается также в том, что, будучи принятыми палатами Федерального Собрания,
они, как и принятые поправки к Конституции, не могут быть отклонены Президентом
и возвращены в парламент на новое рассмотрение, что возможно в отношении федеральных
законов (см. комментарий к ст. 107). Конституция обязывает Президента России
независимо от того, имеются у него возражения по принятому конституционному
закону или нет, подписать его в той редакции, в какой он принят Федеральным
Собранием, и обнародовать (ч. 2 ст. 108). Подписание и обнародование должны
быть произведены не позднее чем по истечении 14 дней. Обнародование конституционного
закона осуществляется путем его опубликования в тех же официальных изданиях,
где публикуются федеральные законы.
Статья 109
1. Государственная Дума может быть распущена Президентом Российской Федерации
в случаях, предусмотренных статьями 111 и 117 Конституции Российской Федерации.
2. В случае роспуска Государственной Думы Президент Российской Федерации
назначает дату выборов с тем, чтобы вновь избранная Государственная Дума собралась
не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска.
3. Государственная Дума не может быть распущена по основаниям, предусмотренным
статьей 117 Конституции Российской Федерации, в течение года после ее избрания.
4. Государственная Дума не может быть распущена с момента выдвижения
ею обвинения против Президента Российской Федерации до принятия соответствующего
решения Советом Федерации.
5. Государственная Дума не может быть распущена в период действия на
всей территории Российской Федерации военного или чрезвычайного положения,
а также в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента Российской
Федерации.
Комментарий к статье 109
В ст. 109 регулируется впервые введенный действующей Конституцией институт
роспуска Президентом одной из палат парламента - Государственной Думы. Введение
подобного института в конституционный механизм взаимоотношений законодательной
и исполнительной ветвей власти вызвано необходимостью установления правовых
процедур разрешения ситуаций, когда разногласия между этими ветвями власти
не могут быть преодолены путем выработки общих позиций.
Роспуск Президентом Государственной Думы является крайней мерой преодоления
разногласий между законодательной и исполнительной ветвями власти. В ст. 111,
117 Конституции установлены конкретные юридические основания роспуска Думы:
она может быть распущена в случае несогласия с Президентом по вопросу о кандидатуре
на пост Председателя Правительства (ч. 4 ст. 111) и в случаях несогласия Президента
с решением Государственной Думы о недоверии Правительству (ч. 3, 4 ст. 117).
Таким образом, роспуск Государственной Думы можно рассматривать как институт,
имеющий демократический характер, поскольку народ, формируя посредством выборов
новый состав палаты представительного органа, выступает арбитром в конфликте
властей.
В ст. 109 предусмотрены гарантии, обеспечивающие непрерывность функционирования
законодательной власти. Подобными гарантиями являются, прежде всего, установление
в ч. 2 ст. 109 обязанности Президента в случае роспуска Государственной Думы
назначить дату выборов нового ее состава, а также определение максимального
срока, на который может быть прервана путем роспуска работа Государственной
Думы: вновь избранная Государственная Дума должна собраться не позднее чем
через четыре месяца с момента роспуска.
В ч. 3, 4, 5 ст. 109 в качестве гарантий функционирования законодательной
власти определяются пределы использования Президентом права роспуска Государственной
Думы. Так, в течение года после избрания Думы Президент не может ее распустить
по основаниям, предусмотренным ст. 117 Конституции, т. е. в случае вынесения
ею вотума недоверия Правительству Российской Федерации.
Президент также не может распустить Государственную Думу с момента выдвижения
ею обвинения против него и до принятия окончательного решения Советом Федерации.
Таким образом обеспечивается невмешательство Президента в процедуру отрешения
его от должности.
Для сохранения стабильности демократических институтов в период действия
на территории Российской Федерации военного или чрезвычайного положения в
ч. 5 ст. 109 устанавливается запрет на роспуск Государственной Думы в указанных
обстоятельствах. Кроме того, Государственная Дума не может быть распущена
Президентом в течение шести месяцев до окончания срока его полномочий. Данное
ограничение вызвано интересами обеспечения непрерывности функционирования
институтов власти, оно может рассматриваться как гарантия независимости парламента.
Глава 6. Правительство Российской Федерации
Комментарий к главе 6
Новая Конституция, сохраняя известную преемственность в законодательной
регламентации деятельности Правительства, весьма существенно изменила его
статус и место в системе федеральных органов власти.
Правительство осуществляет государственную власть в Российской Федерации
наряду с Президентом, Федеральным Собранием и судами Российской Федерации,
что закреплено ст. 11 Конституции. Согласно ст. 110 федеральное Правительство
осуществляет исполнительную власть Российской Федерации. Из содержания приведенных
положений ясно, что Правительство - высший орган исполнительной власти, хотя
слово "высший" применительно к этому федеральному органу в Конституции не
употребляется.
Конституция повышает статус Правительства, закрепляет его самостоятельность
(ст. 10). В отличие от прежней Конституции, которая возлагала непосредственное
руководство исполнительной властью на Президента, а также предусматривала
подотчетность Правительства федеральным представительным и законодательным
органам (Съезду народных депутатов и Верховному Совету) и Президенту, новая
Конституция исходит из самостоятельности всех ветвей власти и подобной субординации
и подчиненности не предусматривает.
В современном облике Правительства более последовательно выражены прерогативы
федеральной исполнительной власти с учетом принципа разделения властей, ответственность
Правительства за проведение социально-экономических преобразований в стране,
осуществление единой государственной политики в отраслях и сферах народного
хозяйства, отнесенных к ведению Российской Федерации (ст. 71) и совместному
ведению Федерации и субъектов, входящих в ее состав (ст. 72). Важно отметить,
что новый Основной Закон создает реальные предпосылки к тому, чтобы Правительство
стало действительно способным реализовывать намеченные им программы по стабилизации
экономики и нести всю полноту ответственности за свои решения и действия.
От других федеральных органов Правительство отличается прежде всего предметом
и сферой деятельности. Оно занимается не принятием законов, как Федеральное
Собрание, а обеспечивает управление экономикой всей страны. Достаточно сказать,
что согласно ст. 114 Конституции Правительство разрабатывает федеральный бюджет
и отчитывается о его исполнении, осуществляет управление федеральной собственностью,
обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики,
государственную поддержку культуры, науки, образования и здравоохранения.
Одной из основных функций Правительства является организация исполнения
федеральных законов, систематический контроль за их исполнением органами исполнительной
власти всех уровней и принятие необходимых мер по устранению допущенных нарушений.
Данная задача пронизывает деятельность Правительства, предопределяет содержание
и характер его полномочий, подзаконность его решений, т. е. принятие их на
основе и во исполнение Конституции, федеральных законов и указов Президента.
Свои полномочия Правительство реализует, принимая постановления и распоряжения
по стратегическим и текущим вопросам управления, а также используя право законодательной
инициативы (ст. 104) путем разработки и внесения в Государственную Думу проектов
законов, формирующих необходимую правовую базу. Активное участие Правительства
в законотворческом процессе, обязательность его заключений по всем проектам,
предусматривающим расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, дают
возможность Правительству осуществлять возложенные на него функции и намеченную
экономическую программу.
На федеральном уровне Правительство объединяет и координирует работу
министерств, комитетов и других подведомственных ему органов. В этом отношении
Правительство и федеральная система (структура) управленческих органов органически
связаны. Центральные органы управления, входящие в систему исполнительной
власти, находятся в непосредственном ведении Правительства и ему подчиняются.
От исполнительной власти, учитывая мобильность ее действий, субординацию
и подчиненность ее органов по вертикали, в решающей мере зависят темпы социально-экономических
преобразований и наше движение вперед. В управлении страной из трех ветвей
власти на Правительство, как в русской тройке на коренника, ложится основная
тяжесть. Слабый "коренник" - и никакая другая ветвь власти не решит судьбу
дела. С этих позиций понятны истоки и причины политической борьбы летом -
осенью 1993 г. парламента и Президента за влияние на Правительство.
Одна из актуальных проблем законодательства заключается в обеспечении
необходимого взаимодействия властей и контроле за деятельностью Правительства
и органов управления в целом. Означает ли самостоятельность органов исполнительной
власти их полную независимость и бесконтрольность?
Исключив верховенство одной власти над другой, Конституция кардинально
изменила взаимоотношения органов законодательной и исполнительной власти,
а также сам механизм контроля и подотчетности Правительства. Закрепив самостоятельность
каждой из ветвей власти, Конституция вывела Правительство из своеобразного
двойного подчинения. В то же время конституционный выбор, сделанный в ходе
референдума 12 декабря 1993 г. в пользу сильных прерогатив Президента в государственном
руководстве, не оставляет исполнительную власть бесконтрольной в ее самостоятельности.
Многие полномочия Президента непосредственно касаются деятельности Правительства
и органов исполнительной власти субъектов Федерации. Хотя Президент не глава
исполнительной власти (как это было записано в ст. 121-1 предшествующей Конституции),
он сохраняет мощные рычаги воздействия на Правительство путем персональных
назначений членов Правительства и принятия необходимых решений, в том числе
в сфере исполнительной власти.
Для организации федеральной исполнительной власти характерно своеобразное
"разделение труда" между Президентом и Правительством. В руках главы государства
сосредоточено политическое руководство - определение основных направлений
внутренней и внешней политики, утверждение военной доктрины, руководство внешней
политикой. В то же время проведение мер по обеспечению обороны страны, государственной
безопасности, реализации внешней политики Конституция возлагает на Правительство
(ст. 114). Ряд министерств и ведомств, выполняющих упомянутые функции, находятся
одновременно в ведении Президента и Правительства. Институт двойного подчинения
отдельных органов управления, как показала практика, не всегда эффективен.
Такие ведомства обычно ориентируются в своей деятельности на более сильного
"хозяина", а другой выполняет, как правило, минимальные функции по руководству
этими подведомственными органами.
Таким образом, независимость Правительства допустима в тех пределах и
до тех пор, пока его курс отвечает интересам Президента, определяемым им направлениям
внутренней и внешней политики. При возникновении разногласий между ними о
путях и способах достижения целей последнее и решающее слово остается за Президентом.
Он может принять решение об отставке Правительства, отменить тот или иной
правительственный акт (ст. 115 Конституции), наконец, издать указ по вопросу,
отнесенному к ведению федерального Правительства.
На практике и после принятия новой Конституции Президент неоднократно
издавал указы по вопросам, отнесенным к ведению Правительства, в частности
об управлении федеральной собственностью, индексации вкладов, повышении минимального
размера оплаты труда, введении различных социальных выплат и льгот. Оценка
таких актов Президента с точки зрения конституционных полномочий и прерогатив
различных органов власти - предмет специального рассмотрения. Заметим только,
что для эффективного управления страной и исключения коллизий в законодательстве
проблема разграничения компетенции Президента и Правительства в сфере исполнительной
власти становится достаточно актуальной.
Отношения Федерального Собрания с Правительством определяются прежде
всего через принимаемые парламентом законы, которые Правительство как исполнительная
власть должно исполнять и проводить в жизнь. Другой, наиболее сильный рычаг
воздействия парламента - утверждение федерального бюджета - обеспечивает возможность
финансового контроля за деятельностью Правительства. И наконец, третий рычаг
- дача согласия Государственной Думы на назначение Председателя Правительства
и вынесение этой палатой вотума недоверия Правительству. Однако последние
действия - весьма ответственные для депутатского корпуса, так как при определенных
условиях упорствующая Государственная Дума может быть распущена Президентом.
Характеристика воздействия на Правительство тех или иных политических
сил будет неполной, если не отметить практически постоянную критику его действий
со стороны оппонентов. По этой причине Председатель Правительства и министры
находятся в более сложном и трудном положении, чем руководители других органов
власти. Давление, оказываемое на них "сверху" и "снизу", бывает настолько
велико, что вынуждает Правительство лавировать в узком проходе "между Сциллой
и Харибдой" или занимать выжидательную позицию до тех пор, пока не откроется
свобода для маневра.
Вместе с тем эти объективные трудности в деятельности Правительства отнюдь
не свидетельствуют о том, что слабость или ущербность внутренне присущи исполнительной
власти. Напротив, как показывает отечественный и зарубежный опыт, влияние
и сила ее постоянно возрастают, хотя и не всегда адекватно отражаются в законодательстве.
В отличие от законодательной и судебной власти, органы которых работают
в автономном режиме, подчиняясь только закону, исполнительная власть всегда
работает "в системе", т. е. с определенной административной субординацией
и последовательностью внутренней организации, что позволяет, руководствуясь
законом, осуществлять управленческие функции и оперативно проводить в жизнь
принимаемые решения.
Правительство и другие структуры исполнительной власти не могут эффективно
работать вне рамок единой системы. В унитарном государстве исполнительная
вертикаль действует "в чистом виде", т. е. на основе строгой субординации
и подчиненности. В федеративном государстве система органов законодательной
и исполнительной власти субъектов Федерации устанавливается ими самостоятельно,
сам механизм действий администрации, правительств республик, краев, областей
находится в постоянном взаимодействии, сцепке с федеральными властями, и прежде
всего с Правительством и его органами. Особенно это касается обширной сферы
предметов совместного ведения.
Федеральным законом (ст. 77 Конституции) будут устанавливаться лишь общие
принципы организации представительных и исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации. Поэтому одной из неотложных задач Правительства
становится определение конкретных форм и методов взаимодействия с органами
исполнительной власти субъектов Федерации, порядка и процедуры обсуждения
предложений и решения вопросов по предметам федерального и совместного ведения.
Особо актуальны вопросы взаимного делегирования полномочий, разрешения споров
и разногласий между органами исполнительной власти.
Необходимо отметить, что активные полномочия субъектов Федерации в рамках
предметов собственной компетенции и совместного с федеральными властями ведения
охватывают весьма широкую сферу хозяйственной деятельности, социально-культурного
строительства и законодательства. Тем самым конституционные положения создают
прочный фундамент для гармонизации интересов Федерации и ее регионов, практического
осуществления децентрализации власти и организации местного самоуправления.
Смысл нововведений не в административном подчинении органов исполнительной
власти на местах центру, а в необходимости проведения единой политики в сфере
управления, исполнения федеральных законов Правительством Российской Федерации
совместно с правительствами и администрацией всех субъектов Федерации. Говоря
о системе исполнительной власти в Российской Федерации, нужно учитывать именно
ее федеративное устройство. Такой системы не может быть на уровне законодательных
органов, поскольку Федеральное Собрание в отличие от прежнего Верховного Совета
не направляет деятельность представительных органов власти на местах, да и
сам процесс принятия законов и иных актов представительными органами субъектов
Федерации исходя из их законодательных функций не требует указаний и директив
федеральных органов.
Основной Закон упрочил вертикаль исполнительной власти в рамках полномочий
Российской Федерации (ст. 71) и предметов совместного ведения федеральных
властей и субъектов Федерации (ст. 72). Законодательное закрепление единой
системы исполнительной власти в этих сферах (ст. 77) ставит Правительство
во главу угла как орган, возглавляющий, объединяющий и координирующий деятельность
всех исполнительных властных структур, отвечающий за состояние управления
делами государства. Обеспечение единства исполнительной власти в Российской
Федерации на основе строгого соблюдения Конституции, сочетания интересов Федерации
и ее субъектов становится одной из первостепенных задач Правительства.
Конституционные статус и полномочия Правительства, естественно, не охватывают
всех сторон его деятельности, нуждающихся в законодательном регулировании.
Поэтому Конституция предусматривает принятие федерального конституционного
закона о Правительстве. В этом законе будут более подробно определены правовые
основы и организация его деятельности, порядок формирования и состав Правительства,
отношения с Президентом, палатами Федерального Собрания, органами исполнительной
власти субъектов Федерации. Нуждаются в законодательном закреплении формы
и способы взаимного делегирования полномочий органами исполнительной власти
(ст. 78). В федеративном государстве этот путь открывает широкие перспективы
для достижения оптимального сочетания децентрализации управления с сохранением
за центром стратегических общегосударственных приоритетов и контроля за проведением
реформы.
Важное значение приобретает рациональная структура организации федеральной
исполнительной власти - как одно из обязательных условий продуктивной деятельности
Правительства. Федеральный конституционный закон о Правительстве, очевидно,
определит наиболее важные составляющие механизма, позволяющего нацелить его
деятельность на выполнение программных задач.
С принятием этого закона встает другая практическая задача - пересмотр
ранее изданных актов Правительства. Следует подчеркнуть, что в этой области
нет мелочей и второстепенных вопросов. Таким нормативным актам, как регламент
заседаний Правительства и его Президиума, правила подготовки проектов постановлений
и распоряжений Правительства, положение об аппарате Правительства, всегда
придавалось важное значение. Обновление этой правовой базы прямо вытекает
из нового статуса Правительства. И здесь помимо четкой нормативной регламентации
внутренней деятельности Правительства важно закрепление и внедрение научных
методов управления.
Рациональное выполнение исполнительно-распорядительных функций, исключение
при этом дублирования и несогласованности, обеспечение постоянного контроля
за исполнением правительственных решений, повышение персональной ответственности
государственных служащих любого ранга за выполнение принятых решений являются
главным содержательным критерием указанных нормативных актов.
До принятия федерального конституционного закона о Правительстве действуют
положения Закона РФ о Совете Министров - Правительстве Российской Федерации
от 22 декабря 1992 г. <101> в той части, в которой они не противоречат Конституции.
Статья 110
1. Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство
Российской Федерации.
2. Правительство Российской Федерации состоит из Председателя Правительства
Российской Федерации, заместителей Председателя Правительства Российской Федерации
и федеральных министров.
Комментарий к статье 110
Конституционное положение об осуществлении Правительством Российской
Федерации исполнительной власти Российской Федерации имеет ключевое значение
для определения статуса Правительства, его прерогатив, структуры, порядка
взаимоотношений с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной
власти субъектов Федерации, иными государственными органами.
Суть упомянутой конституционной формулы состоит, во-первых, в том, что
Правительство осуществляет наряду с Президентом, парламентом и судами Федерации
государственную власть на основе разделения ее на законодательную, исполнительную
и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны
(см. комментарий к ст. 10), и потому в новой Конституции отсутствуют известные
ранее действовавшему Основному Закону положения о подотчетности Правительства
представительному органу, об осуществлении Президентом руководства Правительством.
Во-вторых, Правительство возглавляет единую систему исполнительной власти
в Российской Федерации. Речь идет о системе, образуемой федеральными органами
исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации
в пределах ее ведения, а также полномочий по предметам совместного ведения
Федерации и субъектов Федерации.
В-третьих, федеральные органы исполнительной власти находятся в ведении
Правительства, за исключением случаев обеспечения конституционных полномочий
Президента Российской Федерации либо подведомственности Президенту в соответствии
с законодательными актами Российской Федерации.
В Указе Президента РФ о структуре федеральных органов исполнительной
власти от 10 января 1994 г. N 66 <102> Минобороны, МВД и МИД России, а также
семь федеральных служб и иных ведомств определены как федеральные органы исполнительной
власти, подведомственные Президенту Российской Федерации по вопросам, закрепленным
за ним федеральной Конституцией, либо в соответствии с российскими законодательными
актами. В остальном эти органы подведомственны Правительству и входят в единую
систему исполнительной власти, возглавляя которую Правительство осуществляет
свои конституционные полномочия, в том числе при принятии мер по обеспечению
обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики,
по охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью (см.
ст. 114 Конституции).
Осуществление полномочий федеральной государственной власти обеспечивается
в соответствии с Конституцией Президентом и Правительством на всей территории
страны. Издаваемые Правительством постановления и распоряжения обязательны
к исполнению в Российской Федерации.
Правительство Российской Федерации возглавляет его Председатель. В состав
Правительства входят также заместители Председателя Правительства, федеральные
министры. Кандидатуры на эти должности предлагаются Президенту Российской
Федерации Председателем Правительства. Председатель распределяет обязанности
между своими заместителями, организует работу Правительства и руководит его
заседаниями. В отсутствие Председателя Правительства его обязанности исполняет
Первый заместитель Председателя.
Состав Правительства зависит от структуры федеральных органов исполнительной
власти, т. е. системы этих органов, предопределяемой целями и задачами деятельности
исполнительной власти в соответствующий период. Утвержденная Указом Президента
РФ от 10 января 1994 г. N 66 в связи с принятием Конституции структура федеральных
органов исполнительной власти включает, в частности, 23 министерства.
Президентом может быть введена должность федерального министра, не являющегося
руководителем федерального министерства, а также установлено, что руководитель
федерального органа исполнительной власти является одновременно заместителем
Председателя Правительства (соответствующим образом решен вопрос в отношении
Председателя Государственного комитета Российской Федерации по управлению
государственным имуществом).
В качестве постоянного органа Правительства действует его Президиум.
В состав Президиума Правительства входят Председатель Правительства, его заместители,
федеральные министры финансов, экономики, иностранных дел, обороны, внутренних
дел, по делам национальностей и региональной политики, федеральный министр
- Руководитель Аппарата Правительства.
Правительство вправе образовывать свои постоянные и временные комиссии,
а также другие рабочие органы. Статусом постоянной комиссии наделена Комиссия
Правительства Российской Федерации по оперативным вопросам, которая обеспечивает
оперативное рассмотрение и решение вопросов, отнесенных к ее ведению <103>).
Статья 111
1. Председатель Правительства Российской Федерации назначается Президентом
Российской Федерации с согласия Государственной Думы.
2. Предложение о кандидатуре Председателя Правительства Российской Федерации
вносится не позднее двухнедельного срока после вступления в должность вновь
избранного Президента Российской Федерации или после отставки Правительства
Российской Федерации либо в течение недели со дня отклонения кандидатуры Государственной
Думой.
3. Государственная Дума рассматривает представленную Президентом Российской
Федерации кандидатуру Председателя Правительства Российской Федерации в течение
недели со дня внесения предложения о кандидатуре.
4. После трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя
Правительства Российской Федерации Государственной Думой Президент Российской
Федерации назначает Председателя Правительства Российской Федерации, распускает
Государственную Думу и назначает новые выборы.
Комментарий к статье 111
Включение в Конституцию специальной статьи о порядке назначения и согласования
с Государственной Думой кандидатуры Председателя Правительства связано с более
сложной процедурой решения этих вопросов, а также с весьма серьезными последствиями
для Государственной Думы неоднократного отклонения кандидатур на этот пост.
Кандидатура Председателя Правительства обсуждается и согласовывается
только с одной палатой Федерального Собрания - Государственной Думой. Ее решение
не нуждается в одобрении Совета Федерации, равно как не может быть отменено
или приостановлено им.
Из содержания рассматриваемой статьи не вытекает, что Президент в обязательном
порядке представляет вновь избранной Государственной Думе кандидатуру главы
Правительства, как и то, что полномочия Правительства автоматически прекращаются
в связи с избранием нового состава парламента. В то же время обязательность
досрочного роспуска Государственной Думы в случае трехкратного отклонения
кандидатуры Председателя Правительства ставит депутатский корпус перед весьма
ответственным выбором.
Для сравнения укажем, что по ранее действовавшему порядку при несогласии
Верховного Совета Российской Федерации с кандидатурой на должность Председателя
Совета Министров или неутверждении ее Съездом народных депутатов Президент
мог назначить временно исполняющего обязанности Председателя Правительства
на срок до трех месяцев и по истечении этого срока был обязан представить
Верховному Совету другую кандидатуру на должность Председателя Правительства.
Возможность роспуска законодательного органа в этом случае не предусматривалась.
Теперь такой институт временно исполняющего обязанности главы Правительства
отсутствует. Согласно ч. 4 ст. 111 Председатель Правительства должен быть
обязательно назначен Президентом даже после трехкратного отклонения Государственной
Думой представленных кандидатур.
Процедура получения согласия Государственной Думы на назначение Председателя
Правительства Российской Федерации предусматривает весьма жесткие сроки представления
и обсуждения этой кандидатуры (ч. 2 и 3 ст. 111). Во-первых, предложение о
кандидатуре Председателя Правительства Российской Федерации вносится в Государственную
Думу не позднее двухнедельного срока со дня вступления в должность вновь избранного
Президента или после отставки Правительства. Во-вторых, установлен срок для
рассмотрения этого вопроса Государственной Думой - в течение недели со дня
внесения Президентом кандидатуры на должность Председателя Правительства.
И, в-третьих, если кандидатура на этот пост отклонена Государственной Думой,
Президент в недельный срок должен представить в палату новую кандидатуру на
должность главы Правительства. Соответственно аналогичный срок установлен
для рассмотрения такой кандидатуры, в третий раз представленной Президентом.
Согласно ст. 137 Регламента Государственной Думы кандидат на должность
Председателя Правительства представляет Государственной Думе программу основных
направлений деятельности будущего Правительства, отвечает на вопросы депутатов.
По окончании ответов на вопросы представители фракций и депутатских групп
высказываются за выдвинутую кандидатуру или против нее.
См. новый Регламент ГД, принятый постановлением Государственной Думы Федерального
Собрания РФ от 22 января 1998 г. N 2134-II ГД
Решение о согласии депутатов на назначение Председателя Правительства
Российской Федерации принимается тайным голосованием, путем подачи бюллетеней
или с применением электронной системы (по выбору депутатов).
Если за предложенную кандидатуру проголосовало большинство от общего
числа депутатов Государственной Думы, согласие на назначение Председателя
Правительства считается полученным. Оно оформляется постановлением по результатам
тайного голосования.
В отечественной практике уже известен случай мягкого рейтингового голосования
по кандидатуре главы Правительства, зарекомендовавший себя как один из эффективных
способов достижения согласия между депутатами и Президентом при выборе наиболее
авторитетного претендента. В 1993 г. из числа нескольких кандидатур, предложенных
Президентом, по результатам предварительного рейтинга на окончательное голосование
народных депутатов России ставилась кандидатура, получившая относительное
большинство голосов депутатов. Подобные туры голосования не были прямо предусмотрены
в законе, однако первый опыт оказался достаточно удачным. Именно таким образом
был избран глава Правительства, находящийся в этой должности и в настоящее
время.
Как уже отмечалось, действующая Конституция закрепляет достаточно жесткую
для парламента (по последствиям) процедуру дачи согласия на назначение главы
Правительства. Вместе с тем предусмотренная в ст. 117 Конституции возможность
вынесения Государственной Думой вотума недоверия Правительству есть проявление
реального действия механизма сдержек и противовесов в системе разделения властей,
что представляет собой стабилизирующий фактор во взаимоотношениях Президента
и Государственной Думы при решении вопроса о судьбе Правительства.
Пока не сложились парламентские обычаи формирования руководства Правительства,
трудно предполагать возможные варианты развития событий. Ясно одно: если возникнет
правительственный кризис, то преодоление его должно осуществляться Президентом
с учетом мнений и рекомендации Государственной Думы по кандидатурам на пост
главы Правительства. Конституция, как отмечалось в Послании Президента Российской
Федерации Федеральному Собранию, создала благоприятную основу для взаимодействия
всех ветвей власти, но она определяет лишь юридические условия совместной
работы Президента и Федерального Собрания. Необходимы также благожелательный
психологический климат взаимоотношений, высокая политическая культура.
В будущем, вероятно, возникнут потребности внесения определенных корректив
в порядок назначения Председателя и членов Правительства с учетом баланса
политических сил в парламенте и обществе в целом.
В законодательстве многих зарубежных стран детально регламентируется
порядок формирования Правительства. Так, согласно ст. 37 Конституции Греции
премьер-министр назначается Президентом Республики. Однако пределы его действий
в этом направлении строго ограничены. Во-первых, премьер-министром назначается
не любой политический лидер, а руководитель политической партии, располагающей
в Палате депутатов абсолютным большинством мест. Во-вторых, если ни одна из
политических партий не располагает абсолютным большинством мест в Палате,
Президент Республики поручает руководителю партии, обладающей относительным
большинством мест, выяснить возможность формирования Правительства, пользующегося
доверием Палаты. Третий вариант - в случае неудачи Президент может поручить
такую же миссию руководителю партии, занимающей второе по влиянию место в
Палате. И наконец, в последнем случае Президент может назначить премьер-министром
по получении заключения Совета Республики лицо, которое, по мнению этого Совета,
может получить доверие Палаты.
_________________
Кровь помнит, Род честь обязывает, благородно
имя нить: судеб путь указует, семя корни ветви вершин связь память сути! Русь, крепи веру православную! За Веру, соборность, честь и Отечество! Слава, Богу, что мы казаки! Мы – русские с нами Бог и Русь Святая!
|
Вход
Регистрация
FAQ
Поиск
